天津市市級部門績效方案分析

　　（劉柏陽）

　　伴隨著公共管理運動的興起而發(fā)展起來的公共部門績效評估 ， 在知識經(jīng)濟加速發(fā)展的背景下，為公共部門改善績效水平 、提高管理和服務能力注入了新的活力與動力 ， 并積累了相當豐富的評估經(jīng)驗， 但也存在不少有待改進的方面 ，本文結合公共部門績效評估相關知識，以天津市市級部門績效方案為研究對象，對完善公共部門績效評估進行研究，以此更好地發(fā)揮績效考核在促進公共部門提高工作效率，工作積極性的作用。

　　一、公共部門績效評估概念內容及指標體系

　　1.公共部門績效評估相關概念

　　1.1 公共部門及公共部門管理

　　公共部門：指與私人部門相對應的，主要職能是提供公共服務，由廣義的政府組織，非營利組織（第三部門）以及公共企業(yè)（第四部門）等構成的特定的社會組織。其中第三部門是相對于政府組織和市場經(jīng)濟部門而言的，或者說相對于公共和私人而言的，通常指俱樂部、慈善機構和科研機構、工會等。

　　公共部門管理：以管理才能和手段為主，側重于公共事務、國家政策。

　　1.2政府績效

　　政府在一定時期內履行公共責任和實施公共管理過程中體現(xiàn)出的綜合管理效果， 集中表現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質量和生態(tài)環(huán)境等方面的績效。

　　1.3公共部門績效評估

　　根據(jù)既定的目標在公共部門活動的投入、產出、結果以及由它們反映出的經(jīng)濟、效率、效益、質量等內容上設置績效指標和標準，并在日常工作中不斷收集有關活動不斷趨向于既定目標進展情況的信息

　　2.公共部門績效評估的內容

　　2.1 主體

　　公共部門績效評估主體結構包括綜合評估主體、直管領導、社會公眾、公共本部門自身以及其他一些相關評估組織諸如獨立的第三方評估機構。評估主體一定要有公民、特別是相對人介入，評估指標非常重視服務質量、服務效果的定位。也就是說，評估集中地體現(xiàn)了服務的價值取向。

　　2.2 類型

　　評估類型有：定量評估和定性評估、綜合評估和專項評估、正式評估和非正式評估內部評估與外部評估、宏中微觀評估

　　定量評估：運用定量指標進行評估的過程。

　　定性評估：采用基本概念、屬性特征、通行慣例等對被評估項目進行語言描述和分析判斷，從而說明行政組織績效好壞。

　　綜合評估：是對公共部門全部業(yè)務領域績效的評估。

　　專項評估：對公共部門單一業(yè)務領域、主題、維度的評估

　　正式評估：正式評估指事先制訂完整的評估方案，嚴格按規(guī)定的程序和內容執(zhí)行，并由確定的評估者進行評估。

　　非正式評估：評估者、評估形式、評估內容沒有嚴格的規(guī)定，對評估的最后結論也不作嚴格要求，人們根據(jù)自己掌握的情況對公共部門的管理績效進行評估 。

　　內部評估：由行政組織內部的評估者所完成的績效評估。

　　外部評估：由行政組織外的評估者所完成的評估。

　　宏觀評估：對公共行政組織管理行為的科學性、合理性及其實際所發(fā)揮的作用的整體性、綜合性的評估。

　　中觀評估：即對行政組織內部各具體職能部門的評估。

　　微觀評估：一是對公共行政組織所實施的某些具體項目或所提供的某些服務進行的評估。二是對公共行政組織內部成員個體的績效評估。

　　2.3 完整的評估系統(tǒng)

　　完整的評估系統(tǒng)是從評估內容的輸入、過程研究、產品輸出、結果影響四個方面形成評估。輸入指為提供公共服務所需的所有資源，包括人員、物力、財力；過程指公共部門生產各種公共產品、提供各項公共服務的類別流程；輸出即公共部門提供的產品，包括其中間產品；結果指公共部門每項產出或服務所產生的影響。

　　2.4 評估的目的和作用

　　公共部門績效評估關注組織績效，目的是從中發(fā)現(xiàn)公共部門在提供服務或公共產品上存在的主要問題，并找到改進的方法和技術，進而有效降低政府的行政成本，從而推動政府績效考核的戰(zhàn)略性發(fā)展。

　　作用：績效評估是績效管理的基礎工程；績效評估是推動管理的約束機制；績效評估可以調適新的目標導向；績效評估凸顯績效管理的價值取向；有助于政府形成一種強化責任的機制，促進公共部門目標得以滿意地實現(xiàn)。

　　3.公共部門績效評估模型及指標體系

　　3.1 評估模型

　　平衡記分卡模型：社會維度、財務維度、內部業(yè)務流程維度、組織的學習與成長。

　　SERVQUAL模型：服務質量的有形性、可靠性、反應性、保證性、移情性評價。

　　波多里奇卓越績效評價：系統(tǒng)的視野、遠見卓識的領導、關注顧客的卓越、重視員工、組織的學習與敏捷、關注成功、管理創(chuàng)新、基于事實的管理、社會責任、道德與透明、傳遞價值與結果。

　　EFQM卓越化模型（BEM）：

　　促進因素：領導、員工、戰(zhàn)略、合作伙伴和資源、過程、產品和服務。

　　結果：人力資源結果、客戶結果、社會結果、業(yè)務結果。

　　通用評估框架（CAF）：結果取向、關注市民/顧客、領導和堅定的目標、基于過程和事實的管理、員工的開發(fā)與參與、持續(xù)的學習、創(chuàng)新與改進、合作伙伴的開發(fā)、社會責任。

　　3.2 評估標準：3E標準

　　3E標準是指經(jīng)濟、效率、效益三個角度。從經(jīng)濟角度，用最小的成本獲得給定的資源如人 員、設備、廠房等；從效率角度，以最小資源投入獲得一定數(shù)量的產出，強調的是產出與投入之間的比例關系；從效益角度，產出對最終目標實現(xiàn)所作貢獻的大小，強調的是實際效果與預期目標之間的關系。

　　3.3 評估體系原則

　　指標體系的設計依據(jù)和原則：服務導向、職能依據(jù)、靈活權變、目標導向。

　　SMART原則：具體、可測量、可實現(xiàn)、相關、有時間限制。具體指標所表征的績效內容有明確的界限和指向；可測量指績效測量無論是主觀的還是客觀的，都能夠用相應的測量工具進行測量；可實現(xiàn)指績效指標都是管理者的努力可以影響的，管理者不應該對他不能控制的結果負責；相關指的是績效指標要與評估的目的、組織的長期目標與近期目標、組織的職能和使命相關，績效目標的達成要有助于組織履職及目標和使命的達成；有時間限制指評估指標要有時間的限制，指標的測量也要受到時間的限制，尤其是主觀測量指標。

　　采取方式：訪談、溝通、問卷調查、專家調查。

　　二、天津市市級部門績效體系的內容評價及特點

　?。ㄒ唬┨旖蚴惺屑壊块T績效體系的內容及評價

　　1.考評內容：貫徹落實黨中央和天津市委、市政府重大決策部署，履職盡責、工作實績、行政能力建設和機關黨的建設等情況。

　　2.考核方式：指標考核、公眾評議、過程評估、察訪核驗相結合的方式進行。

　　3.指標考核：

　　（1） 業(yè)務工作實績。由市級政府部門績效考評組根據(jù)市委、市政府下達的重點工作任務，結合各部門提出的年度工作任務，確定不少于10項重點任務指標。各項指標的分值，由市級政府部門績效考評組根據(jù)任務重要程度和完成難易程度分別賦予具體分值。

　?。?） 行政能力建設。包括民主決策、依法行政、高效行政、政務公開等4項。由數(shù)據(jù)采集責任單位負責從上述4個方面制定具體考核指標，并根據(jù)重要程度和完成難易程度分別賦予具體分值。

　　（3）機關黨的建設。包括思想政治建設、干部隊伍建設、黨的基層組織建設、黨的作風建設、反腐倡廉建設等5項。由數(shù)據(jù)采集責任單位負責從上述5個方面制定具體考核指標，并根據(jù)重要程度和完成難易程度分別賦予具體分值。每年2月上旬開始，由市級政府部門績效考評組組織人員，對照被考評單位上一年度業(yè)務工作實績、行政能力建設和機關黨的建設工作目標，對完成情況進行指標考評。按照時間要求和質量標準完成的得滿分，未按時間要求完成的，在保證質量標準的前提下，按照完成率給予相應分數(shù)。

　　4.公眾評議：由市統(tǒng)計局負責對市級政府部門開展公眾評議。主要評議市級政府部門的政務公開、行政審批、部門協(xié)調、政府誠信、辦事效率、人員素質、服務意識、廉潔從政、依法行政、行政監(jiān)督、行政投訴等11項內容。評議主體為天津市500家企業(yè)負責人，300個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)基層組織和200名區(qū)縣領導班子成員。評議以問卷形式，采取電話訪問和郵寄留置的方式進行調查。按照評議內容設計問卷，對每個測評題目均設置“好、較好、一般、較差、差、不了解”六個選項，前五個選項依次賦予5分、4分、3分、2分、1分，回答“不了解”的，不計入?yún)R總。公眾評議時間從每年11月開始，下一年2月完成數(shù)據(jù)匯總分析工作，形成各部門公眾評議分數(shù)，2月底將結果報市績效辦。

　　5.過程評估：考評組建立績效進度臺帳，實行季抽查制度，每半年將各被考評單位績效任務完成情況匯總通報，以加強對績效任務落實的跟蹤管理。注重過程評估中發(fā)現(xiàn)問題的動態(tài)監(jiān)控和分析診斷，及時與被考評單位溝通反饋，督促糾偏調整、堵塞漏洞，確?？冃繕说耐瓿?。被考評單位也要建立績效進度臺賬，實行月自查、季自評制度，并于每季度末將績效目標完成情況上報考評組。

　　6.察訪核驗：由市績效辦牽頭，有關部門配合，采取日常巡查和年終察訪相結合的方式，進行不定期的監(jiān)督檢查，并對績效指標實現(xiàn)情況及考核數(shù)據(jù)進行核實驗證。市績效辦組織察訪核驗發(fā)現(xiàn)的問題，按照標準予以扣分，扣分實行累計，察訪核驗最多扣5分。鼓勵各部門加強平時檢查，建立日常巡查機制。對各部門自行組織檢查，發(fā)現(xiàn)問題并予以相關人員績效問責的，經(jīng)市績效辦確認后，每人次可以抵扣察訪核驗扣分0.5分。

　　7.考核結果及應用：市績效辦匯總被考評單位指標考核、公眾評議、察訪核驗等方面的數(shù)據(jù)，并按得分情況評定等次。

　　績效考評得分=指標考核得分×70%+公眾評議得分×30%-察訪核驗扣分；

　　考評結果分為優(yōu)秀、良好、一般、較差四個等次。其中，考評得分在80分（含）以上的確定為良好以上等次，從中由高分到低分排序，按照40%比列確定優(yōu)秀等次；60分（含）—80分的為一般等次；60分以下的為較差等次。

　　被考核單位出現(xiàn)下列情形的，降低一個考評等次：

　?。?）任現(xiàn)職的黨政領導班子成員因違紀違法被有關部門立案調查的；

　?。?）因決策嚴重失誤、工作失職和管理、監(jiān)督不力，發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；

　?。?）濫用職權或者不作為、亂作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件，造成惡劣影響的；

　?。?）在社會管理綜合治理方面出現(xiàn)嚴重問題，被一票否決的。

　　市績效辦根據(jù)考評結果，提出結果運用意見，經(jīng)市績效管理工作領導小組審定后，報市委、市政府批準后實施。1。通報公示。2。獎勵懲處。3。反饋整改。

　?。ǘ┨旖蚴惺屑壊块T績效評估指標體系的特點

　　1.績效評估主體多元化。測評的主體有市績效管理工作領導小組、企業(yè)、基層組織及區(qū)縣領導班子成員，能比較好的實現(xiàn)對市級部門客觀公正的評價?！　?.績效評估方式多元化。建立績效進度臺帳，實行季抽查制度，有利于績效任務落實的跟蹤管理，動態(tài)監(jiān)控和分析診斷，有利于過程評估中發(fā)現(xiàn)問題，及時與被考評單位溝通反饋， 督促糾偏調整、堵塞漏洞，確?？冃繕说耐瓿?。由市統(tǒng)計局負責對市級政府部門開展的公眾評議，采取問卷形式、電話訪問和郵寄留置的方式進行調查，有利于客觀、全面的評估。

　　3.評估結果應用多元化?？茖W有效的獎懲制度是組織激勵機制中重要的元素，一方面獎勵機制能有效調動組織的積極性，懲罰機制可以及時警示偏離目標管理的組織，令其調整工作方式、工作態(tài)度，另一方面，有助于形成激勵，形成一種強化責任的機制，促進公共部門目標得以滿意地實現(xiàn)。

　　三、天津市市級部門績效評估指標體系存在的問題及完善的對策

　?。ㄒ唬┨旖蚴惺屑壊块T績效評估指標體系存在的問題

　　1.評估的公平性有待進一步加強。

　　不同職能部門的工作重點不同，如何引領各級職能部門正確認識自身工作的重點的基礎，配合省年度工作順利完成，是績效考核的目的所在，對于省年度工作重點的分配側重點不同，有些部門可能處于重點工作的邊緣地帶，以重點工作作為重要指標的考核，存在不公平的現(xiàn)象，如此便會對邊緣部門的工作積極性和員工的工作熱情造成不小的影響，進而影響整體工作目標的達成。

　　2.業(yè)務職能考核上缺乏客觀、全面的考慮。

　　天津市級部門的各項指標的分值，由市級政府部門績效考評組根據(jù)任務重要程度和完成難易程度分別賦予具體分值，這樣的指標賦權方式，僅憑主觀經(jīng)驗隨意性比較大，用價值判斷代替了數(shù)據(jù)分析，容易產生考評結論帶有主觀性、不能準確反映被考評對象真實差異、易受外界環(huán)境和人為因素影響等問題，難以保證考評結果的客觀公正比如某些部門承擔重點工作可能單項賦分分值過高，未承擔重點工作的邊緣部門，可能存在被賦分值過低，難以形成有效的評價和客觀的對比。

　　3。指標體系不客觀、不科學。

　　（1）定性分析多，定量分析少。指標體系中缺乏客觀統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，如果有客觀統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，可以保證考核的真實性和有效性。然而，在實際操作過程中，各個職能部門的分工不同，工作側重不同無法用單一的數(shù)據(jù)進行測量，不同業(yè)務之間的數(shù)據(jù)無法做橫向比較，權衡難度大，因此當前天津市市級部門績效考核還是以定性的指標為主，在這種情況下，定性的指標又缺乏量化處理，僅靠績效考評組根據(jù)任務的重要程度和難易程度賦分，缺乏客觀性和科學性，進而導致考核的結果存在不嚴謹。

　　（2）指標體系過于單一且不科學。沒有按照3E的標準制定科學的考核指標，以業(yè)務工作實際為例，評分的標準只根據(jù)任務的重要程度、難易程度衡量，忽略效果、效率、經(jīng)濟的影響因素，如果一項工作十分重要，但是執(zhí)行的過程中，完全為了完成目標而進行執(zhí)行，會不惜耗費人力、物力、財力，難以用科學、理性的方式對任務進行合理的規(guī)劃，這種情況下的工作能完成，不能算是最經(jīng)濟、最有效率的方式，因為即使不考慮經(jīng)濟和效率，以當前的考核評分標準，依舊可以獲取高分，達成不錯的績效，然而績效的考核核心目的是為了節(jié)約政府運行過程中的行政成本，如此設計的考核評分標準，不僅不能使績效考核的目的達成，反而會造成錯誤的激勵，導致行政成本的增加。

　　（3）缺少績效考核工具的使用。公共部門的績效評估指標體系設計中，常使用平衡計分卡等理論工具，并且對于指標的量化方法有定量統(tǒng)計法、德爾菲法和層次分析法等，但從天津市市級部門績效考核指標來看，僅使用百分制考核法，這樣的考核方式，缺乏科學性、缺乏評估依據(jù)。

　　4。評估指標過于籠統(tǒng)、缺乏導向性。

　　政府部門的績效應體現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質量和生態(tài)環(huán)境等多方面的績效。績效考核的指標具有導向性的作用，按照指標的權重大小來看，當前天津市市級部門的一級指標過于籠統(tǒng)，不夠明確，以工作考核為例，一級指標是貫徹執(zhí)行重大決策，這只是在行政能力中的執(zhí)行能力考核，與行政能力建設考核存在交叉和重疊，應將籠統(tǒng)概念細化成，經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、民生指標、可持續(xù)發(fā)展、內部工作等綜合性指標，指標的具體化，才能有評價的依據(jù)，不能僅僅依靠重要程度和難易程度來劃分指標?？冃Э己说哪康牟粌H有激勵的作用，還具有導向的作用，比如當前天津的經(jīng)濟發(fā)展狀況堪憂，GDP情況連年倒數(shù)，是否可以給予明確的經(jīng)濟指標一部分權重，進而激勵各部門對于經(jīng)濟發(fā)展的重視，再比如當前京津冀的空氣質量較差，是否可以給予生態(tài)環(huán)境一部分權重，雖然各職能部門分工不同，有些部門可能在生態(tài)環(huán)境上有心無力，生態(tài)環(huán)境的二級指標可以設置為環(huán)保理念宣傳等一些可操作的，這樣的指標不僅具體可操作還具有一定的導向，能起到讓各部門重視的作用。

　?。ǘ┩晟铺旖蚴惺屑壊块T績效體系的對策

　　1.科學使用績效評估工具，建立多維度公平公正的績效評估體系。

　　使用平衡計分卡模型從社會維度、財務維度、內部業(yè)務流程維度、組織的學習與成長方面作為出發(fā)點，以經(jīng)濟、效益、效率作為標準，科學制定績效考核指標，指標體系設計原則需滿足以服務導向、職能依據(jù)、靈活權變、目標導向，同時兼顧SMART原則，即績效考核內容明確、考核指標可測量、考核指標是被考核人員可以通過努力實現(xiàn)的、考核指標與組織的職能、使命和目標相關、考核指標及指標的測量需要限制一定的時間。通過文獻分析法、標桿組織績效評估體系分析、訪談、溝通、問卷調查等方法確立評估指標，這樣的方式不僅能滿足建立維度多元、公平公正的績效評估體系，也能形成可持續(xù)發(fā)展的績效評估價值體系。

　　2.提升公眾參與度，引入第三方機構參與評估，完善績效評估體系的評價主體。

　　公共部門績效管理的價值取向本質上還是服務價值的價值取向，因此評估主體一定要有公民、特別是相對人介入即第三方評估機構，評估指標要以重視服務質量、服務效果來進行定位。提升公民的參與度，是服務型政府的價值體現(xiàn)?？冃гu估體系中引入公眾滿意度，不僅有利于提升各職能部門對于服務意識的重視，促進其服務質量的提高，也有助于公眾對政府事務的了解，提升政府的公信力。第三方評估機構的參與，是公平公正的績效評估體系的必然要求。第三方評估機構的參與，一方面可以為評估體系帶來專業(yè)化的分析，有效完成績效考核以降低行政成本的要求，另一方面又可以保證績效評價體系的公平、中立，提升績效考核的可信度。

　　3.充分發(fā)揮績效指標的導向作用，豐富考核目標的多元化。

　　政府部門績效是綜合化管理效果的體現(xiàn)，表現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質量和生態(tài)環(huán)境等方面。行政開支與業(yè)務開支的比率、成本與投入的比率的指標測量，有助于降低政府行政成本，節(jié)約政府開支，在開源節(jié)流方向上有一定的導向作用。以群眾滿意度指標，促進服務型政府的建設。群眾滿意度，一定程度上反映了政府的服務水平、服務質量，引入群眾滿意度指標，對于建設服務型政府有一定的導向作用，對于各職能部門提升服務質量，提高服務效率，有指向型作用。因此在指標體系上應體系出具體的目標，績效考核就能有效發(fā)揮出導向功能。

　　參考文獻：

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